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02/08/2011
Il mercato degli affitti e l'orientamento della proprietà. Primi riscontri


              IL MERCATO DEGLI AFFITTI E L’ORIENTAMENTO DELLE PROPRIETÀ, 
                               PRIMI RISCONTRI A CONSUNTIVO 

Martedì 19 luglio 2011 – ore 9,45
Sala Colonne, Palazzo Giureconsulti , Piazza Mercanti n. 2 – Milano
Intervento del Presidente dell’Ordine degli Avvocati di Milano e Presidente Naizonale UPPI, 
Avv. Paolo Giuggioli 

                                  SALUTI E RINGRAZIAMENTI
Rivolgo a tutti i presenti il mio saluto e porto a tutti Voi anche il saluto del Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Milano.
Ringrazio e saluto l’ingegner Pastore, Presidente dell’O.S.M.I Borsa Immobiliare che qui, oggi, ci ospita.
Saluto, quindi, i relatori che interverranno nel corso di questo incontro sulla cedolare secca. 

                                 INTRODUZIONE SUL TEMA
Il titolo del mio intervento (Il mercato degli affitti e l’orientamento delle proprietà) implica alcune considerazioni sul mercato della casa, sulla consistenza e l’evoluzione del comparto abitativo in affitto, nonché alcune riflessioni sulle politiche abitative, sui principali interventi legislativi degli ultimi anni e sui possibili vantaggi della cedolare per i proprietari di immobili. Inevitabilmente, dovrò fare anche qualche riferimento al quadro normativo della cedolare, soffermandomi sugli aspetti essenziali. 
Prima di affrontare nel dettaglio questi argomenti, ritengo opportuno rammentare che la cedolare secca va collocata nell’ambito della devoluzione ai Comuni della fiscalità immobiliare.
Infatti, il decreto legislativo 14 marzo 2011, n. 23 - Disposizioni in materia di federalismo fiscale municipale, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 67 del 23 marzo 2011, ed entrato in vigore il 7 aprile scorso, rappresenta il quarto provvedimento di attuazione delle deleghe sul federalismo fiscale contenute nella legge 5 maggio 2009, n. 42.
Gli altri decreti legislativi già emanati sono i seguenti: il D. Lgs. 26 novembre 2010, n. 216 "Disposizioni in materia di determinazione dei costi e dei fabbisogni standard di Comuni, Città metropolitane e Province"; il D. Lgs. 17 settembre 2010, n. 156 "Disposizioni recanti attuazione dell'articolo 24 della legge 5 maggio 2009, n. 42, in materia di ordinamento transitorio di Roma Capitale"; infine, il D. Lgs. 28 maggio 2010, n. 85 "Attribuzione a comuni, province, città metropolitane e regioni di un proprio patrimonio, in attuazione dell'articolo 19 della legge 5 maggio 2009, n. 42".
Lo stesso decreto legislativo sul fisco municipale necessita, a sua volta, di una serie di provvedimenti al fine di poter entrare pienamente a regime, secondo un programma che si sviluppa nell’arco di almeno tre anni e che contempla l’attribuzione ai comuni del gettito di numerosi tributi erariali e di una compartecipazione all'IVA, l’istituzione della c. d. cedolare secca sugli affitti degli immobili ad uso abitativo e la ridefinizione di un nuovo assetto tra le competenze dello Stato e degli enti locali nel settore della fiscalità territoriale ed immobiliare che si dovrebbe completare nel 2014, con l’istituzione dell’imposta municipale (IMU) propria e secondaria, in  sostituzione di ICI e IRPEF sugli immobili, la prima, e di vari tributi locali, la seconda. 

LA SITUAZIONE DEL MERCATO DELLA CASA IN ITALIA
In Italia la percentuale di proprietari di case è molto elevata: secondo l’ISTAT, nel 2008 l’81.5% delle famiglie possiede la casa dove vive. Di queste, il 16.3% paga un mutuo, la cui rata mensile è in media di 465 euro. Le famiglie in affitto sono il 17.1%: un numero in costante calo negli ultimi anni (la percentuale era infatti pari al 17.7% nel 2006 e al 17.2% nel 2007). La spesa media per il canone locativo è salito a 362 euro mensili (340 euro al mese nel 2006; 351 euro nel 2007), con differenze territoriali tra Centro-Nord e Sud del Paese.
Tuttavia, l’aumento della residenza in case di proprietà anziché in locazione non è di per sé un fatto negativo ed è una tendenza comune in molti Paesi sviluppati; però il dato italiano induce ad un’analisi approfondita delle cause di questo fenomeno.
La situazione appena descritta determina conseguenze negative non solo sul piano sociale, ma anche sulla competitività dell’Italia, dal momento che le difficoltà di accesso alla casa implicano una distorsione nella distribuzione del reddito, soprattutto per determinati strati della popolazione. Gli oltre due terzi delle famiglie che in Italia posseggono una abitazione sono, entro certi limiti, protetti dalle variazioni dei prezzi delle case. Il terzo delle famiglie che non possiede la casa è sottoposto a rischi notevoli per la crescita degli affitti e per la difficoltà di accedere alla proprietà. Ne possono  derivare effetti di povertà, tensioni sui salari e sui prezzi di altri beni e servizi.
Alcune ricerche sociologiche evidenziano, tra le principali conseguenze del fenomeno in esame, anche una distorsione nel mercato del lavoro, perché la carenza di case in affitto e la necessità di acquistare la casa finisce per ridurre la mobilità dei lavoratori che cercano il lavoro in funzione della casa e non viceversa.
In particolare, per quanto riguarda il nostro Paese, vi è evidenza empirica che il differenziale tra Nord e Sud nei prezzi delle abitazioni (differenziale sensibilmente cresciuto dalla metà degli anni ottanta in poi) è un elemento esplicativo non trascurabile del contemporaneo andamento declinante dei flussi migratori interni.
I più colpiti da questa situazione sono specialmente le generazioni più giovani; ma ripercussioni negative si hanno anche sul fronte dell’inefficienza allocativa e su quello della nascita di nuove imprese. 

CONSISTENZA ED EVOLUZIONE DEL COMPARTO ABITATIVO IN AFFITTO
Negli ultimi trent’anni, il fenomeno che ha in misura notevole caratterizzato il settore abitativo in Italia è stato il progressivo passaggio dei nuclei familiari dall’affitto alla proprietà. Si calcola, infatti, che il comparto dell’affitto abbia perso, dagli anni ’70 ad oggi, in media 80.000 abitazioni ogni anno.
Lo stock di abitazioni in affitto è in gran parte proprietà di persone fisiche: l’80% circa degli alloggi in affitto nel 1981, il 67% oggi. Al contrario, il numero assoluto di alloggi in affitto di proprietà di enti pubblici è  aumentato. Gran parte del patrimonio in affitto fa quindi capo a soggetti con un orizzonte di breve periodo, che hanno una ridotta capacità di programmare interventi di manutenzione e operazioni di valorizzazione. A differenza degli altri paesi europei, la presenza in Italia dei grandi investitori è modesta.
Dal punto di vista della domanda di abitazioni, in questi ultimi decenni, la questione abitativa si è dunque significativamente trasformata e, al contempo, si è progressivamente modificata la composizione sociale delle famiglie.
Da un lato, infatti, le famiglie italiane con reddito medio e medio-alto hanno abbandonato la casa in locazione per acquistare una casa in proprietà; dall’altro, le famiglie hanno acquistato direttamente l’abitazione della quale erano conduttori.
Invece, dal punto di vista dell’offerta, si è registrata negli anni una contrazione dei volumi. 

I CAMBIAMENTI IN ATTO NEL SETTORE IMMOBILIARE
Non possiamo assolutamente trascurare il fatto che l’attuale fase recessiva dell’economia ha colpito anche il settore immobiliare, determinando un arresto delle transazioni che si estende a tutti i comparti dell’immobiliare (residenziale, terziario, produttivo e commerciale). Secondo un recente studio realizzato per l’Associazione Regionale dei costruttori edili lombardi, nel 2010 in Lombardia il valore del mercato immobiliare è stato pari a 22,7 miliardi di Euro, segnando una diminuzione pari a 17,3 miliardi di euro rispetto al 2006. Il mercato immobiliare lombardo si sta, dunque, assestando su livelli lontani dal picco toccato cinque anni fa. 
Per quanto concerne l’area di Milano e Provincia, i dati raccolti dalla Camera di Commercio mostrano come, nel complesso, il deciso rallentamento delle compravendite abbia interessato maggiormente il capoluogo rispetto alla Provincia e, soprattutto, come il mercato delle locazioni faccia segnare le variazioni negative più significative: affittare un’abitazione a Milano, per esempio, costa in media 175 euro al metro quadro all’anno, con variazioni semestrali di -8% e annuali di -13%, e con notevoli differenze a seconda della zona abitativa: sempre a titolo esemplificativo, nel 2010 il canone mensile di un monolocale nel centro storico variava tra i 750 e i 1.000 euro, a fronte di 450/600 euro nella cerchia della circonvallazione e di 350/450 euro in periferia. È significativo, poiché conferma la crisi del settore, che nel 2006 – l’ultimo anno del boom immobiliare – i prezzi dei monolocali in locazione fossero più alti: per esempio, il canone di un monolocale nel centro storico variava dai 750 ai 1200 euro, contro i 550/750 nella cerchia della circonvallazione e di 400/520 euro in periferia.
Se poi si guardano i dati nazionali raccolti da una recente ricerca ANCI del 2010, è agevole desumere come il mercato abitativo italiano stia affrontando una fase di trasformazione. L’ultimo ciclo immobiliare del settore residenziale, iniziato nel 1996, si è concluso nel 2006, registrando un tasso medio annuo di variazione di crescita complessiva del decennio del 75%. Inoltre, nel periodo 1998-2006 le quotazioni delle abitazioni usate sono aumentate complessivamente dell’87.5% in termini nominali e del 57,9% in termini reali.
Dal 2007 si è registrata un’inversione di tendenza, con un calo del 4% rispetto al 2006. La flessione delle compravendite del settore residenziale è  proseguita nel 2009, benché ad un ritmo meno intenso e decrescente nel corso dell’anno. Da questi dati sembra emergere una oggettiva incertezza del mercato causata anche dall’attuale situazione economica, in bilico tra segnali di ripresa e di crisi economica ed occupazionale. È possibile, infatti, che l’andamento del mercato sia influenzato in modo considerevole, più che dai tassi di interesse sui mutui, dalle aspettative recessive che finiscono per limitare la domanda per motivi precauzionali.
Il nostro Paese, come evidenziato dallo studio ANCI, occupa inoltre l’ultimo posto nella classifica europea degli Stati che più hanno investito in case popolari. Il settore dell’abitazione sociale non è stato, in verità, mai molto consistente e l’offerta abitativa pubblica si è ridotta del 90% dagli anni ’80 ad oggi. La distanza con molti paesi europei (dove pure sono state, in alcuni casi, attuate politiche di dismissione del patrimonio residenziale pubblico) rimane quindi notevole: l’Italia registra infatti una percentuale estremamente bassa di edilizia popolare pari al 4%, a fronte del 20% della media comunitaria. Il dato è ulteriormente aggravato dal cattivo utilizzo degli alloggi, sia per quanto riguarda un uso non corretto degli immobili (occupati abusivamente o da soggetti non aventi diritto), sia per quanto riguarda lo stato di conservazione (spesso risultano degradati o addirittura inagibili). 

LA RIFORMA DEL 1998 ALLA LEGGE DELL’EQUO CANONE 

In questo quadro si è inserita la legge 431 del 1998 "Disciplina delle locazioni e del rilascio degli immobili adibiti ad uso abitativo”, che ha abrogato buona parte della legge sull’equo canone (L.392/78) e sugli sfratti (L.61/89), nonché la legge sui patti in deroga (L.359/92), stabilendo una nuova disciplina dei contratti di locazione nell’ambito di un più vasto sistema di condizioni inerenti il settore abitativo. 

Com’è noto, le ragioni che indussero il nostro legislatore a riformare il regime degli affitti residenziali urbani erano sostanzialmente tre:
- primo: il regime di equo canone assicurava una “tutela breve” della domanda abitativa delle fasce di reddito più basse;
- secondo: il fenomeno del mercato degli “affitti in nero” che, nel 1998, riguardava una quota estremamente ampia di abitazioni, con circa 560.000 famiglie (il 13% di quelle in affitto) che dichiarava di occupare l’abitazione senza alcun contratto;
- terzo: la progressiva modificazione della composizione della proprietà delle abitazioni in affitto, perché nel tempo rimasero solo gli investitori obbligati (come gli Enti Previdenziali Pubblici) e i piccoli proprietari che non hanno alternative di investimento alla loro portata.
In sostanza, la legge dell’equo canone cercava di assicurare un’offerta abitativa con caratteristiche sociali, ponendo l’onere anziché a carico della fiscalità generale direttamente sui soli proprietari di case date in affitto, imponendo un limite al reddito ricavabile dal bene.
Con la legge 431/98 il legislatore si proponeva di avviare una liberalizzazione controllata dei canoni delle abitazioni in affitto, al fine di eliminare le distorsioni e le speculazioni che la regolamentazione dell’equo canone aveva contribuito a determinare, cercando di fermare la progressiva riduzione dell’offerta di case in affitto e di porre le premesse per una sua espansione. 
L’altro obiettivo principale era di tutelare tutti i redditi bassi attraverso un fondo sociale che, nella formulazione originaria, doveva assicurare un contributo pari alla differenza tra canone di mercato e canone sociale a tutte le famiglie a basso reddito e solo per il periodo in cui permanevano le condizioni di svantaggio reddituale.
Nel fare un bilancio applicativo della legge in esame, possiamo affermare che gli obiettivi perseguiti non sono stati raggiunti: l’utilizzo dei contratti concertati è stato abbastanza limitato (soltanto il 10-20% dei contratti) e insufficiente a correggere le distorsioni del mercato, a calmierare i canoni e ad arginare la diffusione dei contratti in tutto o in parte “in nero”.
Inoltre, la dotazione finanziaria del Fondo nazionale per l’affitto per le famiglie a basso reddito è risultata – salvo le poche eccezioni di Regioni e i Comuni intervenuti con propri e significativi stanziamenti – assolutamente insufficiente.
Uno strumento di riduzione del prezzo di affitto è comunemente la non registrazione del contratto, o la sua totale assenza, o ancora la registrazione per una somma di gran lunga inferiore, allo scopo di evadere il fisco. L’effetto perverso di tale strategia è però l’assoluta mancanza di tutela del locatore, che ovviamente non può ottenere il titolo esecutivo per far rilasciare l’immobile attraverso le vie legali in forza di un contratto non registrato.
In ogni caso, l’esperienza della legge 431 dimostra che, per ridare slancio al mercato, occorre agire sia sul piano fiscale, sia su quella di una efficace tutela dei diritti di proprietà. Per questi ultimi, occorrono specialmente norme e procedure esecutive che garantiscano il rispetto sostanziale della  durata dei contratti di locazione, una maggior simmetria tra le parti e una maggior flessibilità nella fissazione della durata dei contratti.
Sul piano fiscale, ai fini della trasparenza fiscale e dell’efficienza economica, occorre intervenire su tutti gli aspetti del trattamento fiscale della casa, nel momento dell’acquisto e della vendita, nella proprietà, nell’affitto attivo e passivo, e con riguardo a tutti i soggetti coinvolti: venditori e compratori, intermediari, proprietari locatori e locatari. 

LA CEDOLARE SECCA SUGLI AFFITTI
La cedolare secca sugli affitti rappresenta un importante “cambio di rotta” rispetto agli affitti a canone agevolato introdotti con la legge 431/98 appena esaminata.
Brevemente, rammento che la cedolare secca è stata introdotta con la pubblicazione in Gazzetta Ufficiale del Decreto legislativo del 14 marzo 2011, n. 23 in materia di federalismo Fiscale Municipale, entrato in vigore il 7 aprile 2011, e consiste in una alternativa fiscale al regime ordinario applicabile per la tassazione dei redditi derivanti dall’attività di locazione di beni immobili che, in sostituzione di tutte le altre tassazioni (Irpef e Imposta di registro), contempla l’applicazione di un'unica aliquota (del 21% sul canone di locazione annuo stabilito dalle parti, o del 19% per i contratti di locazione a canone concordato relativi ad abitazioni ubicate nei comuni con carenze di disponibilità abitative o ad alta tensione abitativa).
A partire dall’anno di imposta 2011, il proprietario di beni immobili o il titolare di diritti reali di godimento di unità immobiliari abitative locate avrà  la facoltà di optare per il regime della cedolare secca. La scelta per la cedolare secca è assolutamente discrezionale, da asseverare dopo una attenta valutazione e comparazione degli oneri fiscali associabili ad entrambi i regimi.
La cedolare si può applicare solo in caso di “locatore persona fisica”; reestano esclusi dal regime gli imprenditori o i lavoratori autonomi, anche nel caso in cui concedano in locazione un immobile abitativo ai propri dipendenti. È irrilevante la circostanza che l’immobile sia utilizzato dal dipendente per finalità abitative.
Si è già ricordato che la legge 431 ha avuto l’intento di calmierare gli affitti per il tramite di incentivi fiscali per quei proprietari di immobili che avessero aderito a forme di forme di canone convenzionato.
Evidentemente, la cedolare secca si basa su un diverso approccio: si riduce la pressione fiscale sui canoni di locazione, abolendo la distinzione tra canoni agevolati e non, così da rendere più conveniente l’investimento in immobili residenziali messi a reddito e aumentando l’offerta di appartamenti concessi in locazione. 

LA CIRCOLARE 26/E DELL’AGENZIA DELLE ENTRATE
La circolare 26/E dell’Agenzia delle Entrate uscita il 1° giugno chiarisce i molti dubbi sorti in merito alla possibilità di un condominio di poter optare per il regime della cedolare secca relativamente alle parti comuni (per esempio, l’appartamento del portiere). L’Agenzia chiarisce che non è possibile esercitare l’opzione per i redditi derivanti dalla locazione di immobili ad uso abitativo oggetto di proprietà condominiale. 
La circolare 26/E ribadisce ancora come l’immobile locato deve essere ad uso abitativo e deve essere locato per finalità abitative.
Non rientrano nel regime della cedolare secca gli immobili locati ad un’impresa o società che a sua volta la concede in locazione o sublocazione ad un soggetto terzo anche ai fini abitativi. In questo caso, infatti, l’impresa non utilizza l’immobile direttamente o indirettamente come abitazione. Parimenti, la cedolare secca non si può scegliere per contratti di sublocazione di immobili e per contratti di locazione di immobili situati all’estero. 
Secondo l'articolo 3, ultimo comma, del decreto legislativo n. 23/11 l'opzione per la cedolare secca sugli affitti abitativi non ha effetto se di essa non è stata data preventiva comunicazione all'inquilino.
Nella determinazione del reddito imponibile ai fini Irpef, l’opzione per la cedolare secca comporta che i canoni tassati con il regime dell'imposta sostitutiva siano esclusi dal reddito complessivo e, conseguentemente, non rilevino ai fini della progressività delle aliquote Irpef.
Tuttavia, l’art. 3 del medesimo decreto al comma 7 dispone che il reddito assoggettato a cedolare deve essere compreso nel reddito ai fini del riconoscimento della spettanza o della determinazione di deduzioni, detrazioni o benefici di qualsiasi titolo collegati al possesso di requisiti reddituali (determinazione dell’I.S.E.E., determinazione del reddito per essere considerato a carico, eccetera).
La Circolare chiarisce bene anche questo punto affermando che “il reddito fondiario assoggettato a cedolare secca deve quindi essere computato nel reddito complessivo del locatore per determinare la condizione di familiare  fiscalmente a carico, per calcolare le detrazioni per carichi di famiglia, le altre detrazioni d'imposta previste dall'articolo 13 del TUIR, le detrazioni per canoni di locazioni di cui all’articolo 16 del TUIR e, in generale, per stabilire la spettanza o la misura di benefici, fiscali e non, collegati al possesso di requisiti reddituali quali, in particolare, l' I.S.E.E.”.
Sappiamo che l’unica via di uscita per i locatori dall’applicazione delle sanzioni, è quella di regolarizzare la propria posizione entro 60 giorni dall’entrata in vigore del decreto, cioè entro il 6 giugno scorso. 

Decorso il termine ultimo del 6 giugno
, anche l’inquilino che magari ha sottoscritto un contratto di comodato fittizio, o ha stipulato un contratto che non è stato registrato nei termini previsti dalla legge, ha convenienza a registrare il contratto, visto che come contropartita potrà godere di un contratto di locazione convenzionale, regolato dalla legge, di quattro anni, rinnovabili di altri quattro, e soprattutto otterrà un bel risparmio dell’affitto da pagare che sarà pari al triplo della rendita catastale, oltre l'adeguamento, dal secondo anno, in base al 75 per cento dell'aumento degli indici ISTAT dei prezzi al consumo per le famiglie degli impiegati ed operai.
Se il contratto prevede un canone inferiore, tra l’altro, si applica comunque il canone stabilito dalle parti. C’è da aggiungere, ancora, che a detto contratto si applicherà la disciplina prevista dalla legge 431/98 all’art. 2, comma 1, che prevede la possibilità per ciascuno dei contraenti, trascorsi i quattro anni, di attivare la procedura di rinnovo o di disdetta.
Dunque in sostanza, dal punto di vista sanzionatorio, la legge che introduce la cedolare secca sfrutta molto bene il conflitto di interessi tra proprietari ed inquilini per far emergere gli affitti in nero: come abbiamo appena visto,  il proprietario che non dichiara l’affitto nella denuncia dei redditi, infatti, viene sanzionato con la riduzione del canone al triplo della rendita catastale, dunque su valori assolutamente sottoquotati, e una durata fissa di quattro anni più quattro. 

Grazie per l’attenzione accordatami e buon proseguimento dei lavori.

avv. Paolo Giuggioli